土地使用分區可以變更嗎?用京華城的例子,教你使用分區變更的代價有哪些?
作者 Anson
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土地使用分區可以變更嗎?用京華城的例子,教你使用分區變更的代價有哪些?

2021 年 5 月 19 日


在台灣,每一塊土地上可以做哪些用途、不可以做哪些用途,都已經明明白白的規定好了,這就是所謂的「土地使用分區」,像是住宅區、商業區、工業區等等都是我們日常所熟悉的分區種類!

不過應該會有人好奇,我們到底能不能夠去申請變更土地使用分區呢?理論上是可行的,而且也有相關的先例,但過程會遇到那些問題呢?以下就讓我們用台北京華城的例子來跟大家聊聊土地使用分區變更的故事吧! 

為什麼要變更使用分區呢?

首先我們要知道,土地使用分區是落實都市計畫的一種手段,所以一旦都市計畫有新的變化,土地使用分區也就要有相對應的調整。而都市計畫原則上每五年就會通盤檢討一次,意味著其實土地使用分區的變更並不是很稀奇的事情,只不過在這件事上,通常都是由政府主導,一般的公司或個人比較少會直接參與其中。

但並不代表一般民眾就被拒於「變更使用分區」的門外,民眾還是可以依循法律的規定,提出變更土地使用分區的計畫,提交給政府,政府就必須在檢討時一併考量民眾的意見。

「土地分區變更」的經典案例──台北京華城

在民間主動申請土地分區變更的案件中,以台北京華城屬於最具代表性的案例了!這個案件牽涉的權利主體多、橫跨的期限也比較長,當中有許多故事值得我們去了解。

這一切都要從 1987 年開始說起,當時京華城的位置還是唐榮鐵工廠(這時屬於第三種工業區),威京總部集團看好此地區的商業潛力大,就買下了這座工廠,更在同年向台北市都委會陳情要變更土地使用分區。

歷經多次的委員會議審議後,終於在 1990 年通過內政部都委會的審議,並在隔年( 1991 年)的台北市土地使用分區通盤檢討案中,正式的將唐榮鐵工廠所在的地塊從「第三種工業區」變更為「第三種商業區」,成為全台首個從工業區變為商業區的開發案!由下圖可以看出,從工業區轉變成商業區後,容積率一下提高許多,也代表著土地更有價值了。

什麼是容積率?什麼是建蔽率?延伸閱讀教學
>>>土地使用分區 是什麼?建蔽率 容積率 又要怎麼算?
>>>建蔽率 容積率 是什麼? 建物高、矮、胖、瘦他們決定!

京華城需要付出的代價

不過正所謂天下沒有白吃的午餐,由價值低的工業區變成價值高的商業區,自然是要付出一定的代價。基於受益者付費的原則,台北市政府也對京華城開發案提出了變更使用分區的附加條件。

1.捐出 30% 的土地

首先,要捐出 30% 的土地(約 8,000 平方公尺 = 2,420 ),規劃設計成公園、廣場,並登記為市政府所有,以回饋社會大眾。

此時也正好碰上了一個小插曲,有個收藏家將大批戲偶捐給台北市府,時任台北市長陳水扁也就順水推舟要求京華城用捐出來的土地蓋一個博物館來放置收藏品,所以目前京華城旁邊的復盛公園和台北偶戲博物館就是透過捐地而來的公共設施。

當時捐地比例是依照個案決定的,不過目前法律已經有明確出變更分區的捐地比例了!工業區變更為住宅區原則上應提供 30% 公共設施用地;住宅區變更為商業區原則上應提供 20% 土地;由工業區變更為商業區原則上則應提供 44% 土地作公共設施使用。

2.提供停車空間

除了捐地外,北市府同時要求京華城應建設捐地後土地的 20% 樓地板面積,作為停車空間,並開放供公眾使用,以解決附近居民的停車需求。(相信大家如果還有印象的話,應該還記得京華城的超深停車場吧!這座停車場就是這麼來的!)

3.限制土地使用的用途

捐地、捐樓地板面積還不夠,北市府還限制京華城所在的商業區僅能作下列六種使用:

  1. 公眾服務空間:社教機構、醫療衛生機構、公眾服務停車場。
  2. 國際購物中心:百貨公司、超級市場、專賣店、飲食街
  3. 國際觀光旅館:出租客房、客廳、宴會廳、國際會議廳
  4. 辦公大樓:金融主要、分支機構、一般、自由業事務所
  5. 文化休閒設施:娛樂、健身服務設施、文教設施
  6. 停車場。

大街廓整體開發

除了京華城所在的土地有種種條件外,整合週遭的地塊也是京華城所背負的任務之一。為了避免土地過於破碎開發,導致土地利用效率低下的問題,北市府便要求京華城整合西北側幾塊零星的私有土地,納入整體開發的考量。

京華城的後續爭議

歷經種種困難,京華城也在 2001 年正式開幕,一開幕確實吸引了全台的目光,曾創下一日 50 萬人次造訪的驚人紀錄,也被視為土地使用分區變更的成功案例。不過後續因總體經濟、管理運營、土地使用限制等各方面的問題一一湧現,使得京華城逐漸走下坡,最終導致停業的命運。其中在土地方面有兩大爭議:

1.容積率之爭

如同上述所說,京華城必須要捐地30%才能變更使用土地分區,剩下的 70% 的土地按照商三的容積率 560% 去開發,但是!關鍵在於計算粗容積率時,是按照原本的地塊面積去計算的,也就是說將樓地板面積平均分配到捐地前的地塊後,粗容積率就變成 70% × 560% = 392% ,而容積率 392% 就變成了京華城的基準容積。

也因此產生了「同樣是商三用地,容積率卻打七折」的現象,最直接的影響就是京華城的估價就比別人差一截,沒辦法賣個好價錢。為此,京華城和北市府也來回攻防了 6 年之久,還一狀告到監察院等中央單位,最後由監察院、內政部一致要求北市府將容積率調整為 560% ,此爭議才在 2017 年劃下句點。

2.整合開發之爭

而大街廓整體開發的進展也不順利,原本是希望京華城能夠整合西北側的私有土地一起開發,但因產權整合困難,還有土地回饋、容積率上限等問題,後來改為「分期分區」開發,意即先開發京華城商場,後開發私人土地。不過因先天土地的眾多限制,時至今日,私有地所有權人的開發意願依舊不高,離整合成功還遙遙無期。

結語

2021年的今天,京華城的主體建築已經拆除的差不多了,也宣告了一個時代的終結。未來,京華城集團旗下的建設公司,將會把商場改建成頂級商辦,相信也會為台北增添一座新地標。不過京華城這次將向北市府力爭高達840%的容積率,再加上產權整合的問題還懸而未決,意味著京華城、私地主、北市府的三角愛恨情仇戲碼還將繼續上演,就讓我們拭目以待吧!

京華城商辦小檔案

  • 網站
  • 建築物:預計 4 棟、 18 層的頂級商辦大樓
  • 容積率:爭取到 840%
  • 預計進駐:頂級辦公室、餐飲服務、國際會議廳、訓練中心等等

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