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「 萊豬 」（含瘦肉精「萊克多巴胺」的 美豬 ）與 「美牛」（ 30 月齡以上的美國牛肉） 的 進口 開放，已於 2021 年 1 月 1 日元旦正式生效。為配合開放萊豬進口，行政院實施進口豬肉清楚標示、逐批查驗等措施。過去進口豬肉查驗採取「抽查」，新制則改為「逐批查驗」。此外，政府也要求進口肉商，將豬肉連同產地貼紙一併出貨到通路，以便落實自主標示豬肉產地。2021 年起，衛生福利部、農委會、財政部關務署，會彙整每日進口量、邊境檢驗及國產豬上市量，每日上午公告於「豬肉儀表板」網站。
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▲衛福部、農委會、財政部關務署，每日將最新豬肉進口數據公布於「豬肉儀表板」網站。
中華民國 總統 蔡英文 2020 年 8 月 28 日宣布， 台灣 將擴大開放美國牛肉和豬肉進口，包含：開放進口 30 月齡以上的牛肉，以及含瘦肉精「萊克多巴胺」（Ractopamine）的 美豬 進口 ，引發國內爭議。此外，衛福部制定的殘留量標準，也包括風險較高的內臟，形同全豬開放。政府也強調， 台灣 開放 美豬 、美牛進口，是解除台美貿易障礙「關鍵的一步」。
同時，為保護國內養豬產業，政府也將設立 100 億元的「養豬產業基金」，讓台灣豬肉更有競爭力、外銷到全世界。然而，進口萊克多巴胺豬肉僅是開端，後續一連串的政治角力和國際談判才是重頭戲。
本文將整理以下 10 項重點：
- 台灣過去已有開放美牛、美豬，這次「新開放」是在吵什麼？
- 美牛進口爭議：為什麼開放 30 個月齡以上美牛有疑慮？
- 美豬 進口爭議：主要考量二個層面—食安＆台灣豬農產業衝擊
- 開放美豬進口，對台灣養豬產業的衝擊在哪？
- 台灣肉品市場小，為什麼美國一直希望台灣開放？
- 台灣為何一定要跟美國協商？
- 台灣的現實處境：開放美豬、美牛進口，是台美貿易談判的入場券
- 執政黨為什麼選擇「現在」開放？
- 借鏡韓國、日本、歐盟與美國協商的做法
- 總結：台灣國際斡旋的關鍵—如何把握「談判籌碼」與「配套政策」
1.台灣 過去已有開放 美牛、 美豬 ，這次「新開放」是在吵什麼？
台灣是否開放含有萊克多巴胺的美豬進口，爭議已持續 10 幾年。美國在 2007 年就曾要求台灣開放，政府一度預告將開放進口，但遭到豬農激烈抗議，政府迫於民意撤回修正草案。2012年，政府端出「牛豬分離」政策，開放進口 30月齡以下、含萊克多巴胺的美國牛肉；豬肉則始終維持萊克多巴胺禁令，2005年開放無瘦肉精美豬後，僅能進口不含萊克多巴胺的美國豬肉。
而美國對於台灣對美豬、美牛的進口限制，施壓仍然不曾間斷。
此次於 2021 年新開放的部分，就是針對 30月齡以上的美牛，以及含有萊克多巴胺的美豬，也就是歷來台灣和美國政府貿易攻防的重點。
2.美牛進口爭議：為什麼開放 30 個月齡以上美牛有疑慮？狂牛症風險
美牛部分，因美國從 2003 年被「世界動物衛生組織」（World Organisation for Animal Health，OIE）列入「狂牛症」（Mad Cow Disease）疫區國家，出口牛肉受到限制。
根據 OIE 狂牛症人工感染實驗，30 月齡以上的牛隻風險較高，因此，台灣 2010 年首波開放進口的美牛，只針對 30 月齡以下、不含瘦肉精的牛隻，且去排除牛骨等 6 個高風險部位；2012 年則開放 30 月齡以下、含符合國際標準的萊克多巴胺美牛進口；而 2021 年新開放進口的則是 30 個月齡以上美牛。
由於衛福部食藥署公布的 2018 年「美國進口牛肉相關產品健康風險評估報告」指出，每天食用牛肉、10 億人才有 1 人罹病，且美國被 OIE 評定為狂牛症「風險可忽略」（Negligible BSE Risk）等級，因而於 2021 年將 30 月齡以上的美牛也開放進口。
3.美豬 進口爭議：主要考量二個層面—食安 ＆ 台灣 豬農產業衝擊
食安方面，肉品含「萊克多巴胺」有什麼疑慮？
「萊克多巴胺」（Ractopamine）俗稱「瘦肉精」，能讓動物體內的脂肪轉為肌肉，養殖業用來用以助長豬、牛、雞等生出瘦肉，減少體脂肪，提高畜禽瘦肉率，是「乙型受體素」的一種。
「乙型受體素」（Beta-agonists）是好幾十種不同成分的藥物統稱，能提高畜禽的瘦肉比例，減少飼料成本，同時使賣相更好、提高售價，增加養殖戶的利潤，因此被應用於畜禽飼養。「萊克多巴胺」是其中最常見、毒性較低的一種類型。
人類若大量食用瘦肉精含量超過標準值的食品，可能會立即出現噁心、頭暈、肌肉顫抖、心悸、血壓上升等中毒症狀，且即便加熱後也不易被破壞。不過因為殘餘量不高，在食用含瘦肉精肉品的人體上，尚未發現此症狀，有些國家合法使用萊克多巴胺作為激素使用。
不過，國際上也並非都同意萊克多巴胺的使用。歐盟法規反對所有非治療用途的動物用藥，因此萊克多巴胺也在禁用行列。中國則因萊克多巴胺在停藥 12 小時後，在肺、胃及腸等內臟的殘留量仍高，而亞洲國家多有食用內臟習慣，潛在風險高，因此仍列為禁藥。
以現階段的科學證據來看，在國際上若要與他國貿易協商，很難藉由數據支持，來抵擋含萊克多巴胺的肉品開放，因此更實際能關心的是，接下來政府在對外貿易談判上的作為。
4.開放 美豬 進口 ，對台灣養豬產業的衝擊在哪？
2019 年台灣牛肉市場中，本土牛只佔 5.3%，最大宗為美國牛，佔 46.6％，其次為澳洲牛 20.71%、紐西蘭牛 13.05％。由於美國牛的市佔率本來就已經很高，因此 2021 年元旦起，開放 30 月齡以上美牛進口，對台灣牛肉巿場生態改變可能不大，這也是為什麼開放美國牛進口的反彈聲浪相對小一些。
不過，豬肉市場就不一樣了。目前台灣豬肉 90％ 來自本土，進口豬佔比不到 10%，分別為加拿大豬 4.1%、西班牙豬 1.5%、不含萊克多巴胺的 美豬 1.2%；其中，西班牙主打高檔伊比利豬，採購者多為高檔火鍋、燒烤店，和台灣本土的豬市場區隔較明顯。
而美國豬肉普遍認為口感較差、腥味較重，開放含瘦肉精的低價美國豬肉進口，對低階市場如加工品可能比較衝擊；由於進口豬肉是冷凍的，解凍後會出水，台灣消費者比較不愛，因此多半用在加工肉類，例如：火腿、香腸、肉鬆，市面上低價的自助餐肉品、炸豬排等調味較重的豬肉，也可能是用進口豬。
5.台灣 肉品市場小，為什麼 美國 一直希望 台灣 開放 進口 ？
台灣豬肉產值一年約 709 億新台幣，養豬戶 6,700 多戶，且豬肉自給率非常高，使得過去不論是加入「世界貿易組織」（WTO），或者和其他國家進行貿易協商，豬肉都是談判桌上最敏感的品項之一。
根據美國肉類出口協會統計，2019 年美國豬肉出口約 267 萬公噸，出口地區前 3 名分別是：墨西哥 70 萬公噸、中國 66 萬公噸、日本 36 萬公噸；相較之下，美國僅出口 1 萬多公噸，不含萊克多巴胺的豬肉到台灣。
雖然美國豬肉出口至台灣的佔比很少，但美國迫使台灣開放美牛、美豬的壓力，卻不曾減弱。這又是為什麼呢？對美國來說，台灣開放美豬、美牛進口的議題，是「貿易問題」而非「食安問題」。
其實，醉翁之意不在酒，台灣市場對美國而言非常小，就算開放了萊克多巴胺豬肉，美豬進口量也不見得會增加多少，可想而知，美國根本不是期望能從台灣手中賺到多少豬肉的錢，賣軍火可好賺多了；美國在意的重點是「維持貿易（對美國而言的）公平性」，藉此爭取更多談判籌碼，以作為要求其他尚未開放國家的手牌。
6.台灣為何一定要跟美國協商？台、美貿易緊密，貿易協定或能成為外交突破口
目前台灣是美國的第 10 大貿易夥伴，第 7 大的農產品出口市場；而美國是台灣的第 2 大貿易夥伴，不但是台灣的第 2 大出口市場，也是第 3 大進口市場。如果台灣與美國能夠簽訂雙邊貿易協定，經濟效益自然相當可觀。
尤其，在中美貿易戰越演越烈，美國與中國的對抗層級不斷升高下，台灣已接收很多從中國撤出的訂單，台灣和越南甚至可能成為中美貿易戰下的大贏家，有機會獲取更多的國外投資。
不論是哪個政黨執政，台灣要能突破外交困境，台美貿易協定肯定最重要的一環，如此台灣才可能有機會借助美國支持，突破中國的外交封鎖，進一步打入更多區域性的貿易協議。
7.台灣 的現實處境：開放 美豬 、美牛 進口 ，是台美貿易談判的入場券
台灣對於使用萊克多巴胺的美豬禁令，是「美國貿易代表署」（USTR）多年來的關切名單（ List of Concerns）之首。
台灣 加入 WTO 時，設定了 21 項關稅保護農產品，豬腹脅肉（豬五花肉）和豬雜碎就佔 2 項。但面對美國多次要求，以開放 進口 含萊克多巴胺 美豬 ，作為「雙邊自由貿易協定」（BTA/FTA）的談判入場券，台灣仍無法抵擋。
「雙邊貿易協定」（Bilateral Trade Agreement，BTA）：偏重雙邊貿易合作，不含投資領域的合作。
「自由貿易協定」（Free Trade Agreement，FTA）：涵蓋貿易、投資領域等合作，內容最完整、合作緊密度高。
其中一個說法是：美國總統川普（Donald Trump）不喜歡「FTA」這個名稱，所以美國後續對外與各國談判的貿易協定，全部統一稱為「BTA」，因此在台美雙方協商的貿易協定上，BTA 實質上等同於 FTA。
而在美中關係日漸緊張下，台美雙方關係則逐漸加溫。2016 年起，美國國會通過一系列友台法案，對台灣釋出善意，包括：增加雙方高階官員交流的「台灣旅行法」、支持台灣參與國際社會的「台北法案」、挺台參加軍演的「台灣保證法」。
不難發現台美關係，在不同領域開始出現深化的跡象，但在貿易協定的嘗試上，卻始終沒有太多進展，雙方在經濟的交流上一直未能有所突破，而美國牛、豬的禁止進口，更被美國視為明顯的貿易障礙，台灣也遲遲無法加入區域經濟組織。
在這些友台法案通過之餘，美國國會成員們也很在意台美貿易協定的談判，在 2019 年底時，甚至有許多眾議員寫信「敦促」USTR 啟動美台雙邊貿易協定談判。而「美國貿易代表署」（USTR）就是決定 美國 與 台灣 是否能夠談判 FTA，最主要的主管機關。
USTR 的「2020 年各國貿易障礙評估報告」當中，即表明台灣不讓美國豬牛進口，是一個不合理的「非關稅障礙」，抨擊台灣的做法既不符合國際標準，也未遵守美台雙邊協定。
事實上，台灣與美國自 2003 年以來，便持續嘗試談貿易協定，但最大的卡關就在於美國豬肉和牛肉的出口問題。USTR 也曾直接提及，美國一直有意願與台灣談 FTA，但 台灣 無法開放 美豬 、美牛 進口 ，是最主要的先期障礙。
因此，開放 美豬 、美牛 進口 ，顯然成為開啟台美貿易談判的前提。
8.執政黨為什麼選擇「現在」開放？
如果把台灣內部國民黨、民進黨的意識形態與民粹鬥爭先放一旁，與美國洽簽貿易協定，理應是台灣各黨派的共識。
由於當前執政的民進黨，過去在野時曾反對 美豬 、美牛 的開放。那麼，現在的時空背景下，又是哪些因素的支持，讓執政黨敢選擇「現在」這個時刻，宣布開放新的 美豬 、美牛 進口 呢？
- 台灣 2020 年 6 月從口蹄疫疫區除名，豬肉可以開放出口了。台灣口蹄疫在 1997 年大爆發後，重創養豬產業，歷經 20 多年，台灣終於從疫區除名後，現在台灣豬肉有更多的外銷管道。過去，由於豬肉無法出口，沒有替代銷路，豬農更加擔心國內市場被進口豬取代，對議題反彈聲浪更加強烈。
- 台灣擋住了 2018 年在中國爆發的「非洲豬瘟」，保護本土豬肉產業不受影響，不但豬農的生產量未受打擊，也維持住消費者對本土豬肉市場的信心。目前亞洲地區除了防疫成功的台灣與日本外，許多國家都因非洲豬瘟，以致豬肉無法出口，是台灣搶奪全球豬肉市佔的機會。
- 趁著美中關係惡化，逐漸演變成全面對抗的態勢，台灣正好搭上一班順風車，台美關係也正處於頗為友好的狀態，現在重啟台美 FTA 的談判，不但美國意願高，台灣也更有機會掌握全球局勢變化的籌碼，與美國協商。
- 以台灣內部執政黨的政治盤算來看，距離下一次的選戰，也就是 2022 年的地方縣市長選舉，還有一段緩衝時間，可以消化民意的反對聲浪，若再拖下去，對之後選戰的影響可能會更大。
9.借鏡韓國、日本、歐盟與美國協商的做法
- 韓國：把輿論反對聲量作為談判後盾
過去在「韓美自由貿易協定（FTA）」談判時，美國也曾向南韓施壓，2008 年 4 月，時任南韓總統李明博，宣布大幅放寬美牛進口條件，引發百萬人上街舉行燭光示威；而當時南韓政府的談判代表，便把百萬民眾上街抗議的照片帶上談判桌，讓「民眾不讓我們開放」的國內輿論壓力，成為與美國談判的籌碼，可見國內的反彈聲浪愈大，愈能夠成為外交談判的後盾。
最終以承諾美國在 15 年內，將美牛關稅由 50% 降為 0%，換回：不進口 30 月齡以上的美牛，並且只有獲得美國「農業部品質系統」（QSA）認證的農場才能將牛肉出口到南韓的成果。
- 日本：以差額關稅與產業條件交換來保護本土豬
日本 1971 年起就開始對外國輸入的豬肉採取「差額關稅」保護措，政府訂定了標準的進口價格，隨著進口價格高低，徵收與標準進口價格中間差額關稅，因此進口豬肉價格愈便宜，被徵收的關稅愈高。
儘管差額關稅的保護讓美國、澳洲不滿，日本政府也沒有全面棄守，雖然在 2004 年因貿易利益，日本仍然開放了含萊克多巴胺的美豬，不過在持續的談判中，日本以出口到美國的汽車，25 年後才降為零關稅為交換條件，讓便宜進口豬肉的差額關稅維持在 10% 以上
此外，日本對瘦肉精採「一國兩制」政策，雖在 2004 年開放含萊克多巴胺的美豬，但要求日本國內不得使用瘦肉精，對瘦肉精有食安疑慮的消費者可選擇國產豬肉，藉此達成產品差異化。
- 歐盟：逐年提高不用藥美牛的免關稅配額
歐盟則是在談判中動用了不同的手段來補償美國。透過給予美國一年 2 萬噸不施用荷爾蒙及任何生長促進劑的牛肉免進口關稅，換取禁止進口瘦肉精肉品；並且在 2019 年 8 月再提高進口配額，未來 7 年內配額漸增至每年 3.5 萬噸。
10.總結：台灣國際斡旋的關鍵—如何把握「談判籌碼」與「配套政策」
目前執政的民進黨，執政前、後對美豬、美牛進口的態度有所轉變，在政治鬥爭中當然會被抨擊。但回到國際政治的角力中，各國都一樣面臨國內外的「雙重賽局」，各國政府不但必須面對國際上的談判，也得要面對國內的民意。
國際政治的角力就是如此，食安與台灣養豬產業的議題不是不重要，而是作為談判籌碼，關鍵在於台灣「開放牛豬進口」後，「換來」了什麼？是否能藉由跟美國的貿易談判，突破中共圍堵的外交困境？於此同時，能否有配套政策，將豬肉市場區隔，降低民眾食安疑慮，以及輔導台灣養豬產業的升級與外銷，讓豬農有機會化危機為轉機；這些都是政府一方面與外國斡旋，另一方面要在國內施力的地方。
參考資料：
【延伸閱讀】
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