美豬 美牛 開放 進口 在吵什麼? 10 大重點一次看懂

作者:Sid 小邪   |   2020 / 09 / 27

文章來源:股感知識庫   |   圖片來源:股感知識庫


中華民國 總統 蔡英文 2020 年 8 月 28 日宣布, 台灣 將擴大開放美國牛肉和豬肉進口,包含:開放進口 30 月齡以上的牛肉,以及含瘦肉精「萊克多巴胺」(Ractopamine)的 美豬 進口 ,並於 2021 年 1 月 1 日生效,引發國內爭議。此外,衛福部制定的殘留量標準,也包括風險較高的內臟,形同全豬開放。政府也強調, 台灣 開放 美豬 、美牛進口,是解除台美貿易障礙「關鍵的一步」。

同時,為保護國內養豬產業,政府也將設立 100 億元的「養豬產業基金」,讓台灣豬肉更有競爭力、外銷到全世界。然而,進口萊克多巴胺豬肉僅是開端,後續一連串的政治角力和國際談判才是重頭戲。

本文將整理以下 10 項重點:

  1. 台灣過去已有開放美牛、美豬,這次「新開放」是在吵什麼?
  2. 美牛進口爭議:為什麼開放 30 個月齡以上美牛有疑慮?
  3. 美豬 進口爭議:主要考量二個層面—食安&台灣豬農產業衝擊
  4. 開放美豬進口,對台灣養豬產業的衝擊在哪?
  5. 台灣肉品市場小,為什麼美國一直希望台灣開放?
  6. 台灣為何一定要跟美國協商?
  7. 台灣的現實處境:開放美豬、美牛進口,是台美貿易談判的入場券
  8. 執政黨為什麼選擇「現在」開放?
  9. 借鏡韓國、日本、歐盟與美國協商的做法
  10. 總結:台灣國際斡旋的關鍵—如何把握「談判籌碼」與「配套政策」

台灣 過去已有開放 美牛、 美豬 ,這次「新開放」是在吵什麼?

台灣是否開放含有萊克多巴胺的美豬進口,爭議已持續 10 幾年。美國在 2007 年就曾要求台灣開放,政府一度預告將開放進口,但遭到豬農激烈抗議,政府迫於民意撤回修正草案。2012年,政府端出「牛豬分離」政策,開放進口 30月齡以下、含萊克多巴胺的美國牛肉;豬肉則始終維持萊克多巴胺禁令,2005年開放無瘦肉精美豬後,僅能進口不含萊克多巴胺的美國豬肉。

而美國對於台灣對美豬、美牛的進口限制,施壓仍然不曾間斷。

此次於 2021 年新開放的部分,就是針對 30月齡以上的美牛,以及含有萊克多巴胺的美豬,也就是歷來台灣和美國政府貿易攻防的重點。

美牛進口爭議:為什麼開放 30 個月齡以上美牛有疑慮?狂牛症風險

美牛部分,因美國從 2003 年被「世界動物衛生組織」(World Organisation for Animal Health,OIE)列入「狂牛症」(Mad Cow Disease)疫區國家,出口牛肉受到限制。

根據 OIE 狂牛症人工感染實驗,30 月齡以上的牛隻風險較高,因此,台灣 2010 年首波開放進口的美牛,只針對 30 月齡以下、不含瘦肉精的牛隻,且去排除牛骨等 6 個高風險部位;2012 年則開放 30 月齡以下、含符合國際標準的萊克多巴胺美牛進口;而 2021 年新開放進口的則是 30 個月齡以上美牛。

由於衛福部食藥署公布的 2018 年「美國進口牛肉相關產品健康風險評估報告」指出,每天食用牛肉、10 億人才有 1 人罹病,且美國被 OIE 評定為狂牛症「風險可忽略」(Negligible BSE Risk)等級,因而於 2021 年將 30 月齡以上的美牛也開放進口。

美豬 台灣 進口 美牛

美豬 進口爭議:主要考量二個層面—食安 & 台灣 豬農產業衝擊

食安方面,肉品含「萊克多巴胺」有什麼疑慮?

「萊克多巴胺」(Ractopamine)俗稱「瘦肉精」,能讓動物體內的脂肪轉為肌肉,養殖業用來用以助長豬、牛、雞等生出瘦肉,減少體脂肪,提高畜禽瘦肉率,是「乙型受體素」的一種。

「乙型受體素」(Beta-agonists)是好幾十種不同成分的藥物統稱,能提高畜禽的瘦肉比例,減少飼料成本,同時使賣相更好、提高售價,增加養殖戶的利潤,因此被應用於畜禽飼養。「萊克多巴胺」是其中最常見、毒性較低的一種類型。

人類若大量食用瘦肉精含量超過標準值的食品,可能會立即出現噁心、頭暈、肌肉顫抖、心悸、血壓上升等中毒症狀,且即便加熱後也不易被破壞。不過因為殘餘量不高,在食用含瘦肉精肉品的人體上,尚未發現此症狀,有些國家合法使用萊克多巴胺作為激素使用。

不過,國際上也並非都同意萊克多巴胺的使用。歐盟法規反對所有非治療用途的動物用藥,因此萊克多巴胺也在禁用行列。中國則因萊克多巴胺在停藥 12 小時後,在肺、胃及腸等內臟的殘留量仍高,而亞洲國家多有食用內臟習慣,潛在風險高,因此仍列為禁藥。

以現階段的科學證據來看,在國際上若要與他國貿易協商,很難藉由數據支持,來抵擋含萊克多巴胺的肉品開放,因此更實際能關心的是,接下來政府在對外貿易談判上的作為。

美豬 台灣 進口

開放 美豬 進口 ,對台灣養豬產業的衝擊在哪?

2019 年台灣牛肉市場中,本土牛只佔 5.3%,最大宗為美國牛,佔 46.6%,其次為澳洲牛 20.71%、紐西蘭牛 13.05%。由於美國牛的市佔率本來就已經很高,因此 2021 年元旦起,開放 30 月齡以上美牛進口,對台灣牛肉巿場生態改變可能不大,這也是為什麼開放美國牛進口的反彈聲浪相對小一些。

不過,豬肉市場就不一樣了。目前台灣豬肉 90% 來自本土,進口豬佔比不到 10%,分別為加拿大豬 4.1%、西班牙豬 1.5%、不含萊克多巴胺的 美豬 1.2%;其中,西班牙主打高檔伊比利豬,採購者多為高檔火鍋、燒烤店,和台灣本土的豬市場區隔較明顯。

而美國豬肉普遍認為口感較差、腥味較重,開放含瘦肉精的低價美國豬肉進口,對低階市場如加工品可能比較衝擊;由於進口豬肉是冷凍的,解凍後會出水,台灣消費者比較不愛,因此多半用在加工肉類,例如:火腿、香腸、肉鬆,市面上低價的自助餐肉品、炸豬排等調味較重的豬肉,也可能是用進口豬。

台灣 肉品市場小,為什麼 美國 一直希望 台灣 開放 進口 ?

台灣豬肉產值一年約 709 億新台幣,養豬戶 6,700 多戶,且豬肉自給率非常高,使得過去不論是加入「世界貿易組織」(WTO),或者和其他國家進行貿易協商,豬肉都是談判桌上最敏感的品項之一。

根據美國肉類出口協會統計,2019 年美國豬肉出口約 267 萬公噸,出口地區前 3 名分別是:墨西哥 70 萬公噸、中國 66 萬公噸、日本 36 萬公噸;相較之下,美國僅出口 1 萬多公噸,不含萊克多巴胺的豬肉到台灣。

雖然美國豬肉出口至台灣的佔比很少,但美國迫使台灣開放美牛、美豬的壓力,卻不曾減弱。這又是為什麼呢?對美國來說,台灣開放美豬、美牛進口的議題,是「貿易問題」而非「食安問題」。

其實,醉翁之意不在酒,台灣市場對美國而言非常小,就算開放了萊克多巴胺豬肉,美豬進口量也不見得會增加多少,可想而知,美國根本不是期望能從台灣手中賺到多少豬肉的錢,賣軍火可好賺多了;美國在意的重點是「維持貿易(對美國而言的)公平性」,藉此爭取更多談判籌碼,以作為要求其他尚未開放國家的手牌。

台灣為何一定要跟美國協商?台、美貿易緊密,貿易協定或能成為外交突破口

目前台灣是美國的第 10 大貿易夥伴,第 7 大的農產品出口市場;而美國是台灣的第 2 大貿易夥伴,不但是台灣的第 2 大出口市場,也是第 3 大進口市場。如果台灣與美國能夠簽訂雙邊貿易協定,經濟效益自然相當可觀。

尤其,在中美貿易戰越演越烈,美國與中國的對抗層級不斷升高下,台灣已接收很多從中國撤出的訂單,台灣和越南甚至可能成為中美貿易戰下的大贏家,有機會獲取更多的國外投資。

不論是哪個政黨執政,台灣要能突破外交困境,台美貿易協定肯定最重要的一環,如此台灣才可能有機會借助美國支持,突破中國的外交封鎖,進一步打入更多區域性的貿易協議。

台灣 的現實處境:開放 美豬 、美牛 進口 ,是台美貿易談判的入場券

台灣對於使用萊克多巴胺的美豬禁令,是「美國貿易代表署」(USTR)多年來的關切名單( List of Concerns)之首。

台灣 加入 WTO 時,設定了 21 項關稅保護農產品,豬腹脅肉(豬五花肉)和豬雜碎就佔 2 項。但面對美國多次要求,以開放 進口 含萊克多巴胺 美豬 ,作為「雙邊自由貿易協定」(BTA/FTA)的談判入場券,台灣仍無法抵擋。

「雙邊貿易協定」(Bilateral Trade Agreement,BTA):偏重雙邊貿易合作,不含投資領域的合作。

「自由貿易協定」(Free Trade Agreement,FTA):涵蓋貿易、投資領域等合作,內容最完整、合作緊密度高。

其中一個說法是:美國總統川普(Donald Trump)不喜歡「FTA」這個名稱,所以美國後續對外與各國談判的貿易協定,全部統一稱為「BTA」,因此在台美雙方協商的貿易協定上,BTA 實質上等同於 FTA。

而在美中關係日漸緊張下,台美雙方關係則逐漸加溫。2016 年起,美國國會通過一系列友台法案,對台灣釋出善意,包括:增加雙方高階官員交流的「台灣旅行法」、支持台灣參與國際社會的「台北法案」、挺台參加軍演的「台灣保證法」。

不難發現台美關係,在不同領域開始出現深化的跡象,但在貿易協定的嘗試上,卻始終沒有太多進展,雙方在經濟的交流上一直未能有所突破,而美國牛、豬的禁止進口,更被美國視為明顯的貿易障礙,台灣也遲遲無法加入區域經濟組織。

在這些友台法案通過之餘,美國國會成員們也很在意台美貿易協定的談判,在 2019 年底時,甚至有許多眾議員寫信「敦促」USTR 啟動美台雙邊貿易協定談判。而「美國貿易代表署」(USTR)就是決定 美國 與 台灣 是否能夠談判 FTA,最主要的主管機關。

USTR 的「2020 年各國貿易障礙評估報告」當中,即表明台灣不讓美國豬牛進口,是一個不合理的「非關稅障礙」,抨擊台灣的做法既不符合國際標準,也未遵守美台雙邊協定。

事實上,台灣與美國自 2003 年以來,便持續嘗試談貿易協定,但最大的卡關就在於美國豬肉和牛肉的出口問題。USTR 也曾直接提及,美國一直有意願與台灣談 FTA,但 台灣 無法開放 美豬 、美牛 進口 ,是最主要的先期障礙。

因此,開放 美豬 、美牛 進口 ,顯然成為開啟台美貿易談判的前提。

執政黨為什麼選擇「現在」開放?

如果把台灣內部國民黨、民進黨的意識形態與民粹鬥爭先放一旁,與美國洽簽貿易協定,理應是台灣各黨派的共識。

由於當前執政的民進黨,過去在野時曾反對 美豬 、美牛 的開放。那麼,現在的時空背景下,又是哪些因素的支持,讓執政黨敢選擇「現在」這個時刻,宣布開放新的 美豬 、美牛 進口 呢?

  1. 台灣 2020 年 6 月從口蹄疫疫區除名,豬肉可以開放出口了。台灣口蹄疫在 1997 年大爆發後,重創養豬產業,歷經 20 多年,台灣終於從疫區除名後,現在台灣豬肉有更多的外銷管道。過去,由於豬肉無法出口,沒有替代銷路,豬農更加擔心國內市場被進口豬取代,對議題反彈聲浪更加強烈。
  2. 台灣擋住了 2018 年在中國爆發的「非洲豬瘟」,保護本土豬肉產業不受影響,不但豬農的生產量未受打擊,也維持住消費者對本土豬肉市場的信心。目前亞洲地區除了防疫成功的台灣與日本外,許多國家都因非洲豬瘟,以致豬肉無法出口,是台灣搶奪全球豬肉市佔的機會。
  3. 趁著美中關係惡化,逐漸演變成全面對抗的態勢,台灣正好搭上一班順風車,台美關係也正處於頗為友好的狀態,現在重啟台美 FTA 的談判,不但美國意願高,台灣也更有機會掌握全球局勢變化的籌碼,與美國協商。
  4. 以台灣內部執政黨的政治盤算來看,距離下一次的選戰,也就是 2022 年的地方縣市長選舉,還有一段緩衝時間,可以消化民意的反對聲浪,若再拖下去,對之後選戰的影響可能會更大。

借鏡韓國、日本、歐盟與美國協商的做法

  • 韓國:把輿論反對聲量作為談判後盾

過去在「韓美自由貿易協定(FTA)」談判時,美國也曾向南韓施壓,2008 年 4 月,時任南韓總統李明博,宣布大幅放寬美牛進口條件,引發百萬人上街舉行燭光示威;而當時南韓政府的談判代表,便把百萬民眾上街抗議的照片帶上談判桌,讓「民眾不讓我們開放」的國內輿論壓力,成為與美國談判的籌碼,可見國內的反彈聲浪愈大,愈能夠成為外交談判的後盾。

最終以承諾美國在 15 年內,將美牛關稅由 50% 降為 0%,換回:不進口 30 月齡以上的美牛,並且只有獲得美國「農業部品質系統」(QSA)認證的農場才能將牛肉出口到南韓的成果。

  • 日本:以差額關稅與產業條件交換來保護本土豬

日本 1971 年起就開始對外國輸入的豬肉採取「差額關稅」保護措,政府訂定了標準的進口價格,隨著進口價格高低,徵收與標準進口價格中間差額關稅,因此進口豬肉價格愈便宜,被徵收的關稅愈高。

儘管差額關稅的保護讓美國、澳洲不滿,日本政府也沒有全面棄守,雖然在 2004 年因貿易利益,日本仍然開放了含萊克多巴胺的美豬,不過在持續的談判中,日本以出口到美國的汽車,25 年後才降為零關稅為交換條件,讓便宜進口豬肉的差額關稅維持在 10% 以上

此外,日本對瘦肉精採「一國兩制」政策,雖在 2004 年開放含萊克多巴胺的美豬,但要求日本國內不得使用瘦肉精,對瘦肉精有食安疑慮的消費者可選擇國產豬肉,藉此達成產品差異化。

  • 歐盟:逐年提高不用藥美牛的免關稅配額

歐盟則是在談判中動用了不同的手段來補償美國。透過給予美國一年 2 萬噸不施用荷爾蒙及任何生長促進劑的牛肉免進口關稅,換取禁止進口瘦肉精肉品;並且在 2019 年 8 月再提高進口配額,未來 7 年內配額漸增至每年 3.5 萬噸。

總結:台灣國際斡旋的關鍵—如何把握「談判籌碼」與「配套政策」

目前執政的民進黨,執政前、後對美豬、美牛進口的態度有所轉變,在政治鬥爭中當然會被抨擊。但回到國際政治的角力中,各國都一樣面臨國內外的「雙重賽局」,各國政府不但必須面對國際上的談判,也得要面對國內的民意。

國際政治的角力就是如此,食安與台灣養豬產業的議題不是不重要,而是作為談判籌碼,關鍵在於台灣「開放牛豬進口」後,「換來」了什麼?是否能藉由跟美國的貿易談判,突破中共圍堵的外交困境?於此同時,能否有配套政策,將豬肉市場區隔,降低民眾食安疑慮,以及輔導台灣養豬產業的升級與外銷,讓豬農有機會化危機為轉機;這些都是政府一方面與外國斡旋,另一方面要在國內施力的地方。

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Sid 小邪
貓奴、紫控、金屬樂迷、金融癡、證券分析師(CSIA)
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