公投特輯:公投該與大選一起辦?能提高投票率?利弊分析一次看
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公投特輯:公投該與大選一起辦?能提高投票率?利弊分析一次看

2021 年 12 月 17 日

 
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終於來到這次公投特輯最後一集了。

一路從 11 月初寫到現在,好像上了一堂公民衝刺班。我們在一個半月內從不認識「公投」,到現在已經知道萊劑到底是什麼、核四安檢有沒有過,以及三接再外推方案長什麼樣子。

過程之中也看到很多傳統媒體和新媒體和我一樣自發性製作專題,整個社會彷彿展開了一場超大型實驗,檢驗台灣社會對公共議題的敏銳度。經過這段時間的討論和練習,無論這週末開票出來結果為何,我都覺得台灣公民社會著實前進了一小步。

今天是最後一題,簡稱為「公投綁大選」。

我知道有許多媒體都把這題放在第一個講,一、因為與「公投制度」本身有關,放前面有種承先啟後的感覺。二、覺得這是四題當中「殺傷力」最小的。

仔細想想,其他三題的結果都會造成一定程度的影響,但這一題頂多就是未來綁不綁大選,不會造成多嚴重的後果。所以拿這題打頭陣,的確是比較容易讓觀眾入門。

但我反而認為,有了前面三題的討論,才能凸顯最後這一題的重要性。為什麼?

我們開始囉。

公告案次:19/領銜人:江啟臣
公投題目:你是否同意公民投票案公告成立後半年內,若該期間內遇有全國性選舉時,在符合公民投票法規定之情形下,公民投票應與該選舉同日舉行?

全國性選舉,指的是全國各縣市民都會同一天出門投票的選舉。台灣總共有四種全國性選舉,總統選舉和立委選舉這兩個綁在一起投,地方首長、議會選舉等地方公職人員選舉綁一起。兩場選舉相隔兩年,也就是說,台灣每兩年就有一場全國人民動起來的大型選舉。

所以這題公投在投什麼呢?就是未來每個公投成案當天算起半年內,若遇到全國性選舉,這份公投案就要在舉行全國性選舉的當天一起投票。

那目前的公投法規定如何呢?

現行公投法第 23 條:「公民投票日定於八月第四個星期六,自中華民國一百一十年起,每二年舉行一次。」

意即現在法律規定有個明確的「公投日」,跟大選脫鉤。像今年的公投日期原本是 8/28,是因為疫情才延後到 12/18。如果按照現行公投法的規定,下一次的公投日會落在 2023 年 8/26。而在這次公投日和下次公投日之間,就不會另外舉辦公投。

這時候你可能會納悶,不對啊,我們 2018 年 11/24 那次不就綁在一起嗎?

正是因為那 1124 公投投到天荒地老,民進黨在 2019 年重新修改公投法,另外設立了這條「公投日」。把公投和大選分開,避免重演 11/24 那天邊開票邊投票的荒謬情況。

欸,那為什麼這次又要重新把「綁大選」拉回來呢?

這裡我們就要來認識提案方的想法了。這個提案人是國民黨前黨主席江啟臣,他在理由書上寫:

「現行『專設公投日』會降低投票率,不符合中國民主文化,公投綁大選才能提高投票率,讓公民充分參與,形塑高民主素養,深度審議思辨的公民社會。

公民綁大選絕對是利大於弊,不但能讓公投更具民主正當性,更能大幅降低行政成本,還得促進民主討論,迫使候選人必須回應大眾關心的議題。」

這時候可能有人會說,敏迪你把「國民黨」寫出來,是不是刻意要挑起政黨對立!蛤?

不是,如果真要挑,我前面 3 題早就挑好挑滿,哪還等到這一天(欸不是)。而是我們要拿國民黨「在野黨」的身分出來看。

我們公投特輯前傳就有提到,公投是民主制度的延伸和補充。民主選舉通常都是選人,而公投就是補足人以外,關於單一事件的民意展現。所以遇到政府強渡關山,而在野黨又因為席次過少無法阻擋時,只好用公投來制衡政府的決策。

所以在這樣的邏輯下,你覺得執政黨有需要推出政策型公投嗎?不需要呀,他都已經執政了,想做什麼就去做,為什麼還要公投呢?所以通常公投都是由「席次較少的在野黨」提出,向政府表達民間不滿意的聲音。(修憲公投則不一定,因為修憲必須要取得民意正當性,不能說改就改)

所以你可以看見這次四個公投,通通都是對於政府現有政策不滿。

4 個公投的反方也通通都是政府的人。因此我們可以得出結果,「在野黨」是非常希望公投具有一定力量的。順著這個邏輯下來,公投的投票率就相當重要了。如果公投的投票率太低,或是通過門檻太高,這個民主工具就失效了。這就是為什麼江啟臣要提出「公投綁大選」的提案,理由書上寫得很清楚,就是為了提高投票率

為什麼綁大選就可以提高投票率?

這題雖然很簡單,但還是要特別拉出來講一下。最直觀的回答當然是「所有票一起投一投」。

今天大家都回鄉投總統和立委了,公投就順便投呀,多方便。而提案方的理由書上也提出另外一個目的,就是迫使候選人表態。我們回頭看看台灣過往的選舉,是不是都有個母雞帶小雞的效應?例如:國、民兩黨推出來的總統候選人,一定會幫當時的立委候選人造勢。

如果立委沒有表態支持黨內總統候選人,媒體就會衝出來說「噢,你們內鬨」,反之亦然。所以我們可以發現,當不同選舉綁在一起時,候選人的確需要為另外一個議題表態。所以提案方認為,這種表態有助於選民更加認識候選人的立場,使得公投結果更具民主正當性。

另外,過往也因為綁大選,候選人也都會針對每個題目特別宣傳。這時公投題目也成了「小雞」,被候選人帶到選民面前,給大家看個仔細。綜合以上各種原因,公投綁大選是的確可以提高投票率的。

但是,我們有沒有想過,投票率到底要多少才算夠高呢?40%? 60%?還是要 80%?

這時,我們就要來回顧公投法的修法歷史。台灣的公投法誕生得有點晚,2003 年才有。可是 2003 年的初代公投法的門檻有夠高,連署人數須達最近一次總統副總統選舉人均數 5% 以上。成案後,投票總人數佔投票權人的 1/2,且有效票中同意票過半,才會通過。

欸這門檻超爆高耶!過去台灣總統大選投票率最低曾落到 66%( 2016 年),連總統大選都勉強超過 60%,公投又怎麼可能超過 50% 呢?

所以 2017 年,立法院修改公投法,進入 2.0 版本。這個版本下修所有門檻,連署門檻從 5% 下降到 1.5%。最重要的是投票率門檻,從 50% 下降到 25%,直接打對折。這意味著,只要有效同意票數大於不同意票,且有效同意票數達到選舉人數的 1/4,公投就會通過

依照目前台灣藍綠版圖來看,就算是在野黨,應該都會有 25% 以上的支持率。所以這個門檻已避開了「反方杯葛不投票」的危機,也不至於像以前那樣難如登天。所以在現在的情境之下,公投不見得要綁大選,也有機會達到通過門檻。這是和 2017 年以前最不一樣的地方。

投票率越高越好不是嗎?

但這個題目關係到另一個問題:時間

這時你可能會說,敏迪,投票率越高越能展現民意啊,我們不能說現在門檻下修了,所以就不用鼓勵更多人出來投票了,這反而是民主開倒車,不是嗎?

沒錯,這也是我做公投特輯的目的,就是盡可能讓全台灣人都知道,現在要公投啦,大家做好功課啊。但仔細看這個題目,它綁定了另外一件事:時間。

主文裡提到「公民投票案公告成立後半年內」。這會變成什麼狀態呢?

就是只要在半年內成案,不管你離大選多近,都有可能要立刻進行投票。例如我們 12/30 要大選了,有一個公投在 11/20 號成案,全台灣公民就得在 40 天內認識這個公投案,然後進去投票箱裡蓋同意還是不同意。

原本這個提案主文寫的是「一到六個月內」,但公投法有一條應保有 90 天內公告成案的規定,所以提案人就改成「半年內」

那這個公投如果通過了,就要回頭看立法院要不要修掉這 90 天的期限。如果不修,就是成案後 3~6 個月內碰到大選就要投。如果公投法也要跟著修,就是成案後半年內碰到大選就要投。

問題來了,你覺得這時間夠不夠你研究公投題目呢?

敏迪我這次做公投特輯,幾乎是廢寢忘食全力投入。我也是跟大家一樣,從零開始研究。我們團隊三個人,每個題目花整整一個禮拜進行討論、撰寫,將近六個禮拜才把四個公投題目搞清楚。

還不用說我是全職喔,幾乎是 24 小時都泡在資料裡面,連中午去外面吃午餐都在看公投辯論影片(食慾 -100)。我幾乎將這幾週的時間都投入到公投題目裡了,相信其他有工作、學業的人們,更難抽出時間大量理解這些複雜的議題。

我們回顧一下 2018 年那場破天荒的九合一選舉。當時總共有 10 個公投案,給大家看一下他們分別在投票前多久成案的:

成案日期:

  • 10/2 「降低火力發電量」
  • 10/9「停建煤電設備」、「維持禁止進口日本核災地區食品」、「民法婚姻限定一男一女」、「國中小禁止實施同志教育」、「民法婚姻以外形式保障同性伴侶」、「東京奧運臺灣正名」
  • 10/11:「婚姻平權」、「確立性別平等教育」
  • 10/17:「廢止「核電停運」」(補件)

選舉日期: 2018 年 11 月 24 日

經過我掐指一算,距離投票日最久的是 54 天,最短的是 44 天。等於是全台灣人要在 54 天內認識 10 個公投題目,而且包含煤電、核電、民法、奧運、日本核災,通通都是專家學者需花費數年研究的專業議題。

我希望你回想一下,2018 年那次公投,你是否明確認識所有議題才去投票?

我可以很老實跟大家說,我沒有。我幾乎就是帶著政黨的口號進去投票所的,要不然我根本不記得哪個案在幾號,也不知道核食到底是指什麼。這就是我自己的教訓,也是為什麼我要做公投特輯。

如果你的 2018 年跟我一樣,那我希望你重視「時間」的重要性。

國外的公投都怎麼辦呢

畢竟我是寫國際新聞的,每次遇到台灣的事件,我都會舉國外為例。在「時間充足」這一點,我想舉瑞士為例。瑞士是全世界最愛公投的國家,只要是全國性的重大議題,都要經過公民投票表決。

那他們多愛舉行公投呢?一年 4 次。

對,我們台灣是兩年一次,他們一年 4 次,傻眼。

但是頻率高,不代表每個公投案都草率待之。瑞士一個公投案的連署時間大多落在一年多,然後從提案到成案還要再經過數年的時間。這期間,政府須和提案方進行協商、辯論,經過一連串的公民參與,才真正付諸公投。

那瑞士的公投有沒有綁大選呢?完全不綁。以 2019 年來說,瑞士大選辦在 10/20,同年瑞士也舉辦了兩次公投,分別是 2/10 跟 5/19,就事實而言也沒有綁大選。(只有一次 1925 年和聯邦選舉一起舉辦)

另外英國和法國也都有全國性公投,實務上大多都和大選分開舉行,例如:我們最熟悉的英國脫歐公投,就和當年舉行的大選辦在不同天。

綁與不綁,門檻不同

少數會綁大選的國家我們可以看看德國。德國和美國一樣,都是聯邦國家。他們都沒有全國層級的公投,但在各邦裡頭都有各自的公投制度。其中德國漢堡邦的公投實務上就會綁大選。

但有個很特別的制度,就是「綁與不綁,門檻不同」。漢堡邦的公投法規定,如果綁大選,投票率門檻就比較高,是同天選舉投票率的 50% 。如果不綁大選,那就是同意票過半,且同意票數達到有投票權人數的 20% 就通過。這個設計就變成「有綁大選門檻較高;沒綁大選門檻需降低」的動態門檻。

另外也援引法律白話文的資料。他們發現,不管是綁大選的德國,還是不綁的瑞士,一個公投案的提案到投票時間都比台灣漫長很多,往往都會拉到兩到三年以上。

所以綁與不綁其實不是重點,有沒有足夠的時間讓選民理解主文背後的所有意涵,這才是要解決的重點。
(P.S. 我覺得法白的公投特輯也都做得超好,大推)

過短的時間,導致過簡的宣傳

最後我想趁機聊聊公投「題目」。我們從剛剛一路推斷下來,台灣過往的公投討論時間都是不夠的。(我甚至覺得這次也不夠)然而,正反兩方為了在最短時間內達到宣傳效果,紛紛祭出簡化好記的口號。

我說的還不是「四個同意,台灣更美麗」、「四個不同意,台灣更有力」這種。

我要講的是「公投題目的簡稱」。你有沒有發現,同一個案件,國民黨的簡稱是珍愛藻礁,民進黨的簡稱卻是停建三接。是的,光是採用什麼簡稱就足以影響選民對這題的看法。以國民黨的簡稱來看,你投不同意,你就是不愛藻礁。以民進黨的簡稱來看,你投同意,你就是不支持三接。

同一個題目,大家各自找對自己有利的方向解讀,也更方便提升民眾對另一方的反對情緒。(例如指著對方說「你就是不保育環境」、「你就是不支持能源轉型」)

我一直覺得 2018 年的「反核食」簡稱最糟糕。因為一直講核食核食,大家就以為真的會開放有核汙染的食物進來。但仔細看公投主文,它講的是「核災地區」的食物,並不是一定受到核污染。實際上還是會經過程式檢驗,沒有輻射殘值的食物才會進來。但因為這個「反核食」簡稱,導致人心惶惶,以為真的開放就會吃到有輻射汙染的食物,所以紛紛投下同意票。

也讓台灣和日本政府之間留下一道嫌隙。

結論:重點不是綁不綁大選,而是我們有多少時間

回到「公投綁大選」,我認為也有一樣問題。因為大家看到這個簡稱,就覺得只要思考要不要綁大選,卻忽略同樣在主文中一樣重要的「半年內」,可能會導致我們必須在很短的時間內快速認識艱深的政策題目,而且還有可能不只一題!

作為一個曾經全力投入了解公投題目的人,我認為這是一件危險的事。就算公投綁大選真的有效降低行政成本,但我們疏於理解所做出的政治決策,很有可能會花費更多稅金,或是錯過產業轉型帶來的更多收益。

所以這題我的結論是不同意。

公投特輯將在這裡收尾。這六週來,我們從一臉懵懂,到現在略能述說。如果問我這過程獲得了什麼,我會說我們一起上了一堂公民課,學會更加民主。真正的民主不是綁不綁大選,也不是逼誰表態。而是我們每一個人對自己手上的選票負責。

在蓋下同意或不同意時,我們已充分了解每個選項的利與弊,可以明確跟別人說:「這是我深思熟慮的決定。」

當全台灣都如此時,就是我們民主真正成熟的時刻。

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