共產黨治理下的中國內政與外交

作者:股感知識庫   |   2020 / 02 / 14

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中國的政治體制

中華人民共和國,是世界上少數由共產黨主政的國家。根據其憲法,「全國人民代表大會」(簡稱人大)是國家最高權力機關,行使立法權。人大負責選出國家主席,人大選出的國家主席並不擁有行政權,屬於象徵性的「虛位元首」,作為國家主權的代表進行國事外交活動。

除了國家主席之外,人大也負責選出有行政權的國務院之總理、監察委員會主任、最高人民檢察院檢查長、最高人民法院院長、中央軍事委員會主席。沒錯,跟一般西方三權分立(行政、立法、司法)或我國五權分立(行政、立法、司法、考試、監察)的制度不同,中國擁有立法權的全國人民代表大會凌駕在行政權、司法權、軍事權之上。

不過,上面看到的「全國人民代表大會」,跟「中國共產黨全國代表大會」是不一樣的。實際上,中國的政治不管立法、司法還是行政方面,都是由共產黨主導,而共產黨的最高權力機關就是「共產黨全國代表大會」。這個大會每五年開會一次,選出共產黨「中央委員會」的組成人員,其中地位最高的就是中央委員會的「總書記」,同時也是黨和國家實際上的最高領導人。我們常聽到的「十八大」、「十九大」指的是中國共產黨全國代表大會,而不是他們憲法裡的全國人民代表大會。也因為黨國一體的特性,許多中央機構都是「一套人馬,兩塊牌子」,例如掌握軍權的中央軍事委員會,就有「中國共產黨中央軍事委員會」和「中華人民共和國中央軍事委員會」兩塊招牌,但其實裡面的成員都是同一套人馬。

因為中國政治由共產黨一黨專政,實際權力一般被劃分為「黨、軍、政」三個部分。黨的部分,「總書記」是黨的最高權力代表;「政」的部分,國務院總理掌握行政權;「軍」的部分,由中央軍事委員會主席掌握軍權。自從江澤民時代開始,總書記兼任中央軍事委員會主席與國家主席,並以國家主席的身份從事外交活動。總書記和中央軍事委員會主席本身是沒有任期限制的,全國人民代表大會更在2018年修憲廢除了國家主席的連任限制,使權力更加集中在習近平身上。

中國外交關係總述

在習近平主政時期以前,中國奉行「韜光養晦」的外交原則。鄧小平曾經在1990年說過:「中國永遠都站在第三世界(註一)一邊,中國永遠不稱霸,中國也永遠不當頭」,在1992年說:「我們再韜光養晦地幹些年,才能真正形成一個較大的政治力量,中國在國際上發言的分量就會不同」。之後的繼任者江澤民和胡錦濤都延續著韜光養晦的路線,致力發展國內經濟,在國際議題上採取內斂的風格。

不過,習近平主政時期,中國開始積極擴大在國際事務中的影響力,提出各種經貿或建設的合作措施,似乎顯示中國經濟發展後向外輸出資金並主導國際事務「有所作為」的決心。這也引起了世界強權-美國的注意,開始警惕這個競爭對手。中國的外交關係因而圍繞在中美雙方競爭上,形成美國、日本、歐盟派系和俄羅斯、中國派系,以及曖昧讓人受盡委屈的非洲、東南亞、南美洲。

大國外交:中美關係

1979年中美建交以來,雖然有六四天安門事件導致的對中制裁,也有一些聲音對中國的威權、共產主義感到擔憂,美國對中國的態度,基本上是抱著經濟發展會使中國轉變成自由國家的期待,柯林頓政府(1993-2001)通過了「永久性正常貿易地位法案」,讓中國商品進入美國時可享有最低關稅,並支持中國加入世界貿易組織,中國得益於自由貿易、改革開放,經濟飛速成長,在2010年成為世界第二大經濟體,跟世界經濟的關聯加深。

習近平時期(2012-)中國在國際事務中積極爭取發言權,提出了「一帶一路」、「亞洲基礎建設投資銀行(註二)」,中國的崛起開始引起了關注。其實在習近平之前,美國內部就開始有「中國是威脅」的聲音,直到這時終於達到臨界點,身為超級大國的美國與中國間的關係緊張了起來,其中不僅是經貿上的競爭,也有軍事戰略(台灣問題、南海爭議)、意識型態(威權與民主、資本主義與社會主義)的對立,歐巴馬時期提出的「亞太再平衡戰略(註三)」和川普時期提出的「印度-太平洋戰略(註四)(簡稱印太戰略)」、「亞洲再保證倡議法(註五)」,就顯示出美國對亞洲的重視和對中國的制衡。兩國間在川普政府發動貿易戰後更加緊張。

大國外交:中日關係

在這兩個大國之間的世界第三大經濟體:日本,則是偏向與美國交好。日本與中國的關係總是在中日戰爭(註六)的歷史問題上糾葛:包括靖國神社(註七)問題、南京大屠殺(註八)問題。在2005年,日本想要申請進入聯合國安全常任理事會時就被中國否決。2012年日本把釣魚台國有化(註九)的事件使中日關係惡化,兩國元首停止互訪。日本首相安倍晉三在2006年第一次擔任首相時,就曾提出日美印澳等民主國家合作的「自由與繁榮之弧(註十)」,2012年再提出由四國組成的「亞洲民主安全鑽石(註十一)」,而美國目前主導的印太戰略,盟國中也包含了日本,這些戰略都有著與非民主體制的中國抗衡的意味。

同為東亞強權,日本與中國在東南亞、非洲競爭,提供開發中國家各種基礎設施建設,在中國提出一帶一路後競爭更趨激烈,尤其在亞洲,日本的「亞洲開發銀行」面臨著中國「亞洲基礎建設投資銀行」的競爭,東南亞新興國家常在亞開行與亞投行間選擇。不過目前,日本在東南亞投資仍占主導地位,根據彭博社報導,截至2019年6月18日止,日本在東南亞最大六個經濟體(越南)的投資額達3670億美元,高於中國的2550億美元。

不過,在美國對各國發動貿易戰下,中日關係開始有了微妙變化。2019年大阪G20峰會後安倍晉三和習近平會面,是時隔8年的兩國元首會面,會談中同意自由貿易的重要性,要加快RCEP(註十三)和中日韓FTA區域自由貿易協定(註十四)的進展,在美國採取保護主義的世界局勢下,可以觀察日本是否利用中日關係為挑逗美國的籌碼。RCEP在2019年11月已經完成談判文本,但印度因為擔心與中國的貿易逆差、不對等的市場准入,已宣布退出,剩下15國宣佈在2020年簽署協議。

大國外交:中俄關係

位在中國北邊的大國:俄國,則是相對與中國較友好的國家,兩國在經貿、軍事、文化上都有密切合作。俄國與中國同樣都是強人政治(註十二),習近平曾形容中俄兩國是「世界上最重要的一組雙邊關係」,並把俄國總統普丁稱為「最好的知心朋友」。在2014年克里米亞危機(註十五)爆發後,西方國家譴責並制裁俄羅斯,而中國採取不積極支持任何一方的態度,使得中俄關係更加緊密。

在和俄羅斯、中國都有接壤的中亞地區外交方面,1996年中國與俄羅斯和中亞的哈薩克、吉爾吉斯、塔吉克成立了「上海合作組織」,陸續有烏茲別克、印度、巴基斯坦加入,在反恐安全、經濟、文化上合作,被西方國家視為由中國和俄羅斯主導的「東方北大西洋公約組織(註十六)」。

2019年中俄簽署了「中俄關於發展新時代全面戰略協作夥伴關係的聯合聲明」,聲明中除了文化、安全合作以外,提到「反對任何形式的保護主義」、要促進一帶一路和俄國主導的「歐亞經濟聯盟」間的對接。在美國發動貿易戰、一帶一路受西方國家質疑的情形下,這個聲明可以說將加深中俄的密切關係。

大國外交:中歐關係

中歐在政治或文化上並沒有太多交流,經貿方面,中國國有企業金融危機過後加速收購歐洲企業,對歐直接投資快速增長。與美國對中態度轉變的原因類似,歐盟理解到中國並未因為經濟發展走向民主體制,且也沒有履行進入世貿時所承諾的開放市場准入,反之中國卻享有歐盟的市場准入,大幅投資歐洲基礎建設與高科技企業,歐盟對中國態度轉變而不再視中國為經濟機會。而且,中國在歐洲舉行的「16+1峰會」、「一帶一路」又看似在拉攏中東歐、南歐這些比較需要外國投資挹注的國家。2016年中國中遠海運集團收購接管南歐重要港口:希臘比雷埃夫斯港,標誌著中國對南歐的重視。德國外交部長Sigmar Gabriel曾經向中國呼籲「不能只是要求我們遵循一個中國政策,中國應該也要遵循一個歐洲政策,而不是嘗試分裂我們。」

在2019年的「歐中經濟戰略展望」聲明文件中,歐盟把中國定調成「經濟競爭者與治理體制的系統性對手」,「治理體制的系統性對手」也就是和歐洲企業不同,中國對產業補貼和強制技術移轉的體制。歐盟也在同年提出「歐亞連結計畫(EU-Asia Connectivity)」,要促進歐亞在數位、運輸、能源等方面的合作,並與日本合作,要在「不依賴單一國家」、「不製造大量債務」的前提下,協助東南亞、非洲等開發中國家的基礎建設,似乎有與一帶一路競爭的意味。2019年4月,雙方在「中歐合作2020戰略規劃」中,中國同意開放市場並不得強制轉讓技術,在開放、公平競爭的基礎上建立經貿關係。不過,中國是否履行承諾還是未知數。

中國北韓關係

從韓戰以來,中國一直是北韓的主要援助國與貿易夥伴。2006年北韓試驗核武遭聯合國制裁後,畢竟不希望在旁邊多了一個不定時炸彈,中國與北韓關係有了微妙轉變。而雖然中國也對北韓實施制裁,但西方常出現質疑中國規避制裁的聲音,兩國經貿也持續緊密。美國在南韓部署薩德系統前後,北韓多次向日本海、東海試射飛彈,中國、俄羅斯也憂心薩德系統的雷達不僅可以監控北韓,也可以獲得中俄飛彈系統情報,因此北韓、中俄在薩德系統問題上是站在同一陣線上的。

中國反對薩德系統,但也希望北韓無核化,美國則希望中國在朝鮮無核化問題中發揮對北韓控制力,因此北韓問題是中美關係中重要的一個籌碼,北韓也是中國與南韓、西方民主國家之間的緩衝。

根據美國外交關係協會,達特茅斯大學(Dartmouth University)教授詹妮弗·林德(Jennifer Lind)表示:「儘管中國希望朝鮮沒有核武器,但他們最大的恐懼是北韓政權崩潰。」政權崩潰代表數百萬計的難民將湧入中國,也代表中國失去與南韓、西方民主國家之間的緩衝,因此中國希望維持朝鮮半島的穩定,如何在無核化談判中衡量分寸,是一大考驗。

中國東南亞關係

「東南亞」包含南方緊鄰中國的中南半島,以及和中國之間隔著南海的菲律賓、印尼群島。中國與東南亞在經貿上有密切往來,和東南亞國協間有自由貿易協定:「中國-東協自由貿易區」,並與湄公河流域的中南半島國家有由亞洲開發銀行推動的「大湄公河次區域(註十七)」經濟合作機制,東南亞也是一帶一路的目標區域。

東南亞是中美角力的戰場,中國的一帶一路與美國的印太戰略正在競相擴大各自的影響力。東南亞國協最大的六個經濟體中,菲律賓、泰國、新加坡、越南歷史上較為親美,印尼、馬來西亞則奉行不過度依賴任何大國的「均衡外交」,一直試圖在中國與美國之間達成平衡。

但是近年來,由於中國已成為東南亞最大貿易夥伴,並且透過一帶一路、亞投行輸出資金提供基礎建設,東南亞國協的外交天秤有向中國傾斜的態勢。菲律賓在現任總統杜特蒂上任之後,外交政策轉向親中,雖然有評論認為這是在中美之間周旋獲益的戰略,但可以確定的是美國在東南亞必須花費更多努力拉攏盟友,2019年印尼大選則由親中的佐科威連任總統。

東南亞國協基本上是擁抱中國一帶一路的,但是由於一帶一路爆出許多國家無法償還貸款,被迫以產權抵債的案例,被詬病為債務陷阱,東南亞國協也開始評估美國的印太戰略,探尋使印太戰略與一帶一路互補共存的方法。在印尼主導下,東協在2019年6月的東協高峰會上提出「東協對印太的展望」文件,定調東協對印太的立場為包容而非對抗,顯示在中美之間不選邊站的態度。

由於地理位置相近,中國與東南亞在南海上有主權之爭。南海是在中國、越南、馬來西亞、台灣之間的海域,是國際重要航線,被認為擁有豐富的油氣蘊藏。中國在南海劃分了九條斷續的線,稱為「九段線」,主張線內的海權,但許多東南亞國家如印尼、菲律賓、汶萊、越南也宣稱擁有海域內島嶼的主權,而擁有島嶼主權,就等於擁有島嶼向外延伸的經濟海域和大陸棚開發的權利。中國在海域內的西沙群島、南沙群島填海造陸、建造人工島,而美國也沒閒著,宣稱南海島嶼都不是島而是「礁石」,因此沒有任何國家擁有主權,認為南海其實是「國際無主權海域」,常派軍艦到南海航行。2016年,國際仲裁機構「海牙常設仲裁法庭」認為九段線違反「聯合國海洋公約(註十八)」,中國宣稱的主權並沒有法律基礎,但中國拒絕承認這個仲裁案的效力。

中非關係

中國在非洲的投資布局從1950年代就開始了,當時的策略是為了爭取國際盟友,打破西方國家封鎖而對非洲經濟援助。中華人民共和國進入聯合國的76票贊成票中,有26票就來自非洲國家,毛澤東曾說「中國恢復在聯合國中的合法席位,是非洲黑人兄弟把我們抬進去的」。

改革開放後,中國對非洲策略除了經濟援助以外,著重在於評估企業進軍的機會,以及與台灣爭奪邦交國上。直到2000年開始,交流從單方面援助變成「互利互惠」的合作,將非洲視為製造業出口國與天然資源的重要來源,因此中國在非洲的投資集中於天然資源較豐富的中非,且主要投資在鐵公路港口、能源、礦業的基礎建設,一帶一路更加大了中國在非洲的投資。根據美國企業公共政策研究所China Global Investment Tracker資料庫,從2005年到2018年,中國在撒哈拉以南非洲的累積直接投資額超過3000億美元,其中能源類投資達505億,運輸類投資達401億,金屬礦業類達237億。

中國拉美關係

美國自從2001年911事件後,外交戰略重心轉向反恐、中東地區,在拉美關係的心力轉少,中國與拉美關係得以快速發展,1999年美國將巴拿馬運河控制權歸還巴拿馬後,港資和記黃埔取得兩岸港口的經營權,引發美國關注,顯示中國與拉美關係的起步。中國對拉美直接投資快速成長,而2018年中國已經成為是拉美的最大貿易夥伴。

中國與拉美的關係與非洲類似,將中南美洲視為製造業出口地與天然資源來源,主要從南美洲進口礦石、大豆、石油、銅等天然資源。根據美國國會報告(April 11, 2019 Congressional Research Service Insight report: China’s Engagement with Latin America and the Caribbean.),中國國有銀行已經成為中南美洲的最大貸款方,2005年到2018年金額達到1400億美元,最大借款國是委內瑞拉、巴西、厄瓜多,這些貸款很多是以石油為抵押品,大量貸款用於基礎建設、石油、採礦項目上。在委內瑞拉危機中,中國支持馬杜羅政府的原因就是因為擔心貸款違約。中國對拉美影響力的擴大引起了川普政府的關注,美國國務卿彭佩奧(Mike Pompeo)曾說「中國正在幫忙摧毀委內瑞拉」。在2017年提交給國會的國家安全戰略文件中,寫道「中國試圖透過國家主導的投資與貸款,將此區域拉近自己的軌道中。」

中國在拉美勢力的擴張看似是對美國在亞太的反制。中美雙方在東南亞及拉美的角力,可以用「你在我家門前叫囂,我就在你家後院撒野」一句話來概括。

總結

中國外交局勢在美國發動貿易戰後變得險峻,雙方的對抗不僅是經濟強權的爭奪,還有意識形態的對立,可以預見的是,未來的中國外交將環繞在與美國為首的民主國家陣營的對壘上,透過發展更強大的經貿關係、投資關係,與美國競爭拉攏東南亞、南美洲等開發中國家,一帶一路與隨之而來的美國印太戰略誰能勝出,是未來觀察重點。

註一:第三世界:通常指亞洲、非洲、拉丁美洲的開發中國家。冷戰時期,美國為首的資本主義陣營稱為第一世界,蘇聯為首,包含東歐在內的共產主義國家集團為第二世界,而許多不與其中一方結盟的國家發起了「不結盟運動」,稱為第三世界。

註二:亞洲基礎建設投資銀行: 由中國主導設立,旨在為亞洲地區開發中國家提供基礎建設資金。

註三:亞太再平衡戰略:經多年外交重心在中東地區的反恐後,歐巴馬政府的重返亞洲政策,涵蓋政經、外交、軍事的多面向政策。

註四:印度-太平洋戰略(印太戰略):川普政府首先於「2017年國家安全戰略報告」中提出「印太(Indo-Pacific)」區域概念,印太戰略即指川普政府亞洲安全、經貿合作的政策主軸。

註五:亞洲再保證倡議法:為美國法令,該法旨在制定美國在印太地區的長期戰略願景,並強化美國在該地區的領導地位。

註六:中日戰爭:1931年九一八事變開始到1945年日本宣布無條件投降,日本與中國間的戰爭。

註七:靖國神社爭議:靖國神社於1978年,被日本政府將第二次世界大戰「甲級戰犯」入祠後,在日本國內與國際社會所引發的爭議

註八:南京大屠殺:是侵華日軍在大日本帝國侵華戰爭全面升級的初期,占領中華民國首都南京城後實施的有組織、計劃、預謀的大規模屠殺等戰爭與反人類罪行。

註九:釣魚台國有化:石原慎太郎為獲得東京都政府對釣魚臺的直接管轄,發起日本國內民眾捐款從私人手中購買釣魚臺活動。最終,日本政府以20.5億日元從栗原弘行手中收購釣魚臺列嶼。

註十:自由與繁榮之弧:是日本首相安倍晉三與時任日本外相的麻生太郎於2006年所倡議,以和日本同樣具有尊重自由、民主、人權、法治、市場經濟等基本普世價值的國家進行合作的價值觀外交政策方針

註十一:亞洲民主安全鑽石:2006年安倍晉三首次執政時提出的建立日本、美國、印度、澳洲四邊「鑽石型」安全架構的概念

註十二:強人政治:指在威權主義或極權主義政體中實施強硬統治的政治領袖。

註十三:RCEP:區域全面經濟夥伴關係協定,由東協十國發起,邀請中國、日本、印度、韓國、紐西蘭、澳洲共同簽訂的自由貿易協定,於2019年11月完成談判,預定2020年簽署,但印度宣佈暫不加入。

註十四:中日韓FTA區域自由貿易協定:是在中日韓領導人會議上提出來的構想,成員包括中華人民共和國、日本國、大韓民國,目的是為逐步消除三國之間的關稅壁壘

註十五:克里米亞危機:指2014年3月,國際承認屬於烏克蘭領土的克里米亞,被併入了俄羅斯聯邦。

註十六:北大西洋公約組織:是歐洲及北美洲國家為實現防衛合作而建立的國際組織

註十七:大湄公河次區域:是指湄公河流域的6個國家和地區

註十八:聯合國海洋公約:指聯合國曾召開的三次海洋法會議,及1982年第三次會議所決議的海洋法公約。由於英語中的「Convention」同指「會議」與「公約」,所以此一詞彙可以同指該公約本文,以及總稱三次會議的內容。

 

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