公投特輯:環保與經濟有無平衡點?看「藻礁公投」背後的政策困境
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公投特輯:環保與經濟有無平衡點?看「藻礁公投」背後的政策困境

2021 年 12 月 17 日

 
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唉呀,昨天忘記預告今天要講公投啦!真是抱歉,公投第三題姍姍來遲了。

其實「三接」這題我上週就寫完了,但一直覺得沒有把脈絡梳理的很好,又再重寫了一遍。而且在看完所有論述後,我覺得這題比其他三題都還要難。難,不是像核四那樣資料永遠看不完。而是它最後會回歸到你自己的價值觀。這題也是所有公投題目裡最能彰顯「公共政策」困難之處。

所以我們最後也會順便聊聊,公共政策的程序正義問題。你準備好了嗎?開始囉!

公告案次: 20
領銜人:潘忠政
公投題目:您是否同意中油第三天然氣接收站遷離桃園大潭藻礁海岸及海域?(即北起觀音溪美國上市口,南至新屋溪美國上市口之海岸,及由上述海岸最低潮線往外平行延伸 5 km 之海域)

提案方的原意:遷離三接,保護藻礁這題(主文是不是有夠長,長到看不懂到底在寫什麼?)

我們先來說文解字。主文中提到,希望把第三天然氣接受站遷離桃園大潭藻礁及海域。要遷離多遠呢?答案是海岸線往外遷 5 km。

為什麼會有這個公投題目呢?

提案方藻礁公投推動聯盟認為,現在政府規劃的第三天然氣接收站(接下來都稱三接),將會影響大潭藻礁生態環境,造成不可恢復的破壞。所以他們希望透過公投,讓三接遷離海岸線,保護藻礁。

藻礁是什麼

藻礁是由大型底棲藻類死亡後的鈣化藻體遺骸。它是由珊瑚藻層層堆疊形成,剖面大概就跟樹幹的年輪一樣,有歲月的痕跡。藻礁每 10 年才會累積到 1 cm,形成相當不易。而且它必須在很特殊的海況中生長,要有沙,又不能太多沙(到底)。

所以全世界目前只看到加勒比海、南海周圍、地中海有一些。台灣得天獨厚,在桃園縣、新北市三芝區、恆春半島都看的到藻礁,其中又以桃園縣為藻礁大亨,整個沿岸都有,由北到南分別如下:

  • 沙崙藻礁:汙染嚴重,藻礁地形破碎
  • 許厝港溼地藻礁:連著溼地生態系,但藻礁本身不太明顯
  • 草漯藻礁:因鄰近觀音工業區,汙染嚴重,生態較差
  • 白玉藻礁:還在造礁中,而且生態狀況佳
  • 大潭藻礁:有發現一級保育類柴山多北孔,以及許多海洋生物,生物多樣性尚待研究
  • 觀新藻礁:2014 年起列為保護區,是目前全台灣最完整、面積最大的藻礁,現在也持續在造礁當中

而倒數第二個大潭藻礁就是這次公投主角,三接開發預定地。原本大家覺得觀新藻礁最完整、最豐富,就把保育重心都放在觀新。

但在三接差不多要開始蓋的時候,生態學者陸續發現,欸不對,大潭藻礁的多樣性似乎是具有潛力的,萬一三接蓋起來,破壞掉當地生態,將會造成不可復原的傷害。

所以,環團開始跟開發單位討論三接的必要性,希望三接不要蓋在大潭,改蓋在別的地方。

蓋三接真的會破壞藻礁嗎?

以 1999 年當時提出來的三接興建計畫來看,還真的會,而且不用研究,光想就知道一定破壞,肯定破壞。當年這個三接計畫剛提出來時,中油原本是打算要填海造陸的,一口氣要把 232 公頃的海岸線全部填平。這用「咖陶屋」(膝蓋)想都知道:沿岸生態肯定死光,包含那一大片稀有的藻礁。

所以當時環團就拼命阻擋,總算停止中油的填海造陸計畫。2017 年,中油從東鼎公司手上取得觀塘工業區的開發權,決定再次開啟三接興建計畫。為什麼隔這麼久又要開啟呢?因為當時的世界趨勢是降低碳排放。而我們現在都看到了,這個趨勢一直到現在都還是各國努力的方向。如果要減碳,首要之務就是減少燃煤。

燃煤產生出來的二氧化碳真的是「bad girl」,最糟的那種。但偏偏,現在世界各國最便宜的發電方式就是燃煤發電。幾乎每個國家都靠燃煤支應一定程度的電力需求,所以你不太可能要所有國家瞬間不燒煤,總要有個過渡。

於是大家就有共識,在轉換成完全乾淨無碳的再生能源前,換成只有一半碳排放的「燃氣發電」是可被接受的。就這樣,天然氣發電就成了各國能源轉型的重點。

在各國宣布減少碳排的同時,台灣政府也提出能源轉型,要增加天然氣供電比例。

我們先看一下 2015 年台灣各類型發電占比如下:( 12/8 更新,原本寫的數字是台電的,後來發現忘記加民間電廠,以下是能源局的數字)

  • 燃煤: 45.4%
  • 燃氣: 30.6%
  • 核能: 14.1%
  • 燃油: 4.6%
  • 再生能源: 4.1%
  • 抽蓄水力: 1.2%

可以看見,燃煤遠大於其他碳排較低的發電模式,政府就想說,多蓋一些天然氣接收站,增加燃氣的比例,這樣就可以減少燃煤發電了。

咦?為什麼要蓋接受站才能發電?你有沒有住過要叫瓦斯才能煮熱水的房子?

有些公寓或社區沒有埋瓦斯管線,住戶就得自己叫一桶一桶的瓦斯,送到家裡後再接管線,把瓦斯送到熱水器或瓦斯爐,才能燒水煮飯。天然氣發電大概就是這種概念。(以前住這種房子最怕冬天洗澡洗到一半沒瓦斯,簡直人生絕境。)

天然氣發電流程是這樣。你必須要先進口液化天然氣,英文簡稱 LNG。液化天然氣都是透過海上運輸的,所以載天然氣來的就稱 LNG 船。LNG 船會先把液化天然氣先送到岸邊的 LNG 儲槽,接著經過冷凝、加壓、氣化等步驟,最後將天然氣送到燃氣發電廠,才能進行發電。

所以天然氣接收站就是瓦斯桶,發電站就是熱水器。沒有瓦斯桶,空有熱水器是沒有用的。

在三接開始蓋之前,台灣已經有兩個接收站,一接是永安接收站,位於高雄,二接是台中接收站,位於台中,他們倆都是接收進口的液化天然氣,一些送到全台各地發電廠進行燃氣發電,一些拿去供應民生用天然氣。但是當時,一接和二接的燃氣接收量最多只有 1,500 萬噸,如果要讓台灣從燃煤發電轉型為燃氣發電,勢必得再蓋更多接收站,否則將會陷入有熱水器但沒瓦斯的窘境。

所以為了減少碳排、能源轉型,中油才會在 2017 年重新開啟三接的興建計畫。

那 2017 年的中油有改進嗎?痾…沒有。

當時中油提出的興建計畫跟 1999 年沒什麼兩樣,一樣會覆蓋掉整片 232 公頃的藻礁面積,蓋出去的工業港也會對那片海域造成突堤效應,使得港邊兩側淤沙嚴重。所以環團再次抗議,中油只好提出對應的妥協方案,將開發面積從 232 公頃縮小到 23 公頃。

對,你沒看錯,一口氣縮小到剩下 10%,數字上誠意滿滿。但是環團和眾多生態學者認為,這個縮小替代方案的工業港範圍跟之前一樣大,還是會破壞生態啊,只是在玩數字遊戲而已。所以 2018 年那時環評過程不太愉快,還搞到時任的環保署副署長詹順貴請辭,整個環評案就在多名委員缺席情況下混亂過關。

這個環評被稱為「環評史上最黑暗的一天」,也成了長期的消耗。

環保團體認為政府強渡關山,根本沒有要溝通,於是推動公投,盼用民意喚醒政府。後來公投連署數量遠遠超過門檻,政府才又趕緊推出最新方案,希望和環團重新溝通。而這個方案就成了我們現在所認知的「再外推方案」

縮小又外推,總不會傷到了吧?難說,雙方都無法證實

今年 5/3,行政部提出最新方案,除了從原本的 232 公頃縮小到 23 公頃,避開藻礁重點 G1、G2 區域之外,也將原本蓋在礁體上的方案通通打掉,改成拉一條長長的手臂出去,變落墩跨橋式,整體不浚挖,不碰礁體,也不填海造地,盡可能保留藻礁本身的樣貌。

這個方案提出後,有些環保團體認為相較可行,也算是看到政府的誠意。所以這時,有一些環團開始淡出公投聯盟,改為支持政府提出的外推方案;有一些環團則是不再表態,不同意也不反對。

但提案方還是認為外推方案不可行。他們提出兩個擔憂,

一、就算離岸 1.2 km,水深 18 m 處還是有礁體,你蓋那個長長的接收站還是會破壞到藻礁。

二、你這樣拉一個手臂出去,等於把整個生態系切割了。不僅阻擋海流,也影響魚類洄流路徑。

今天不是藻礁本身要被保護而已,而是要維持整個沿岸生態系的平衡。提案方認為,要拉到 5 km 遠,才不會對大潭藻礁生態系造成不可挽回的影響。而且更重要的是,施工過程難道不會影響到藻礁嗎?過去曾有好幾次因為海象不佳,工程船擱淺在礁體上,把礁體刮掉整整 5 cm,那是要再花 50 年才長的回來的。

所以提案方認為外推方案仍不可行。

這時候反方也說話了。

他們提出成功大學的水工模擬報告,說蓋那個手臂(其實是防波堤)反而會減少淤沙,對藻礁生長狀況反而比較好。而且中油探勘結果,水深 18m 以下已經沒有礁體了,所以根本不會破壞到藻礁。

尷尬了,雙方根本沒有交集。正方說蓋了會影響,反方說你沒有證據;反方說蓋了會更好,正方說你那只是模擬,通通都不碰就不會有事。再一次,又回到薛丁格的貓,雙方都說對方沒證據、純推論,到底誰對誰錯?沒人能證明。

要不然蓋在別的地方嘛?幹嘛非得在大潭不可

其實早在 2018 年中油就把八里的台北港列為選項之一。提案方也認為遷到台北港很不錯,因為那邊本來就是工業港區,不會破壞到生態。而且台北港的海象比較穩定,對 LNG 船卸貨也比較方便。但是,經過多方探詢後,中油說蓋在台北港有幾個問題要克服。

一、必須填海造陸,要花上 11 年的時間才會蓋好,緩不濟急。

二、台北港是國際商港,出入商船多,到時候還要讓道給LNG船,反而造成航道管理繁瑣。

三、蓋在台北還得另外拉 50 km的海管才能把天然氣送到大潭電廠發電,這樣豈不是沿岸破壞更多生態。

四、桃園居民不願意,那八里居民會願意嗎?這也是一個未知。

所以多方考慮下,中油最後還是決定將三接蓋在大潭,不考慮台北港。

但提案方認為,不需要花到 11 年這麼久,大概 5.5 年就可以了。而且其實也可以靠調度就好,不需要蓋到這麼多接收站。例如:一接和二接不是正在擴建嗎?

擴建就可以增加接收量啊。而且你蓋這麼多,2025 年台灣達到碳中和,這些接受站不就又廢棄了。

再不然,目前預計在台中港擴建的五接也可以支應。五接本身就位於工業港,不用環評,也沒有破壞生態的問題。也可以將期待放於五接身上,不一定要蓋三接。

針對以上建議,反方的說法是,目前第一和第二接收站使用率本來就已經催到緊繃了。台灣電力需求不斷上升,燃氣比例又要提高,再調度下去只會有更多風險,不適合通通仰賴調度。五接就更不用說了,一個還未定案的計畫,趕不及 2025 年一堆退役的電廠。

目前為止遷到哪還沒有個定論,有一些支持再外推方案的環團也認為遷到台北港不一定會優於大潭原址。而提案方在公視《有話好說》的辯論裡也說,希望藉由這次公投,將遷移到台北港的評估公開透明,達到大眾政策討論的效果。

我個人的解讀是,提案方本身也不是百分之百肯定台北港就是最佳解。

環保和經濟,能不能傷害取其輕

繞了一圈,三接又回到大潭。我們都同意台灣必須趕緊能源轉型。而且現在看來,綠能發展速度有點拖慢了,天然氣得趕快先拉起來。天然氣接收站不足已成現況,一接二接過載,四接五接未明。已經規劃得差不多的三接,似乎就成了現在最佳解。

但回頭看看藻礁。你不確定它在不在那,但如果真的在,我們承擔得了無法復原的破壞後果嗎?薛丁格的箱子,我們要打開來看看嗎?這成了這題公投最困難的地方:在經濟發展和環境保育之間,到底有沒有平衡點?

但別忘了,我們其實不是靜態的二選一。

我們一路討論了藻礁、舊方案、能源轉型、新方案、遷址。你會發現,這一切其實是沿著時間推進的動態轉變。這整個公投提案在經過這一兩年的滾動式修正,跌跌撞撞走到了現在。我們從 232 公頃開發案,看到現在剩 23 公頃。從填海造陸直接掩埋,到現在外推落墩跨橋式,傷害盡量降低。而這個世界也從燃煤為主的發電模式,到現在全球都在改燃氣。

所以其實,我們面對的選項已經不再像 1999 年的絕對破壞。也不像 2018 年那樣非得強渡關山。經濟和環保的兩難,已經在環團的努力不懈下,來到相對溫柔的抉擇點了。

結論:先選台灣的未來,接著檢討程序正義

我一樣要來跟你說我的決定。

一直以來我都是個左手自備購物袋,右手狂推經濟發展的矛盾人。我每年都跟著印花樂去淨灘,每天早上買咖啡都自帶環保杯,還可以退三塊。但同一時間,我又堅信唯有強化台灣經濟發展,才是捍衛台灣安全的最佳方法。

所以三接這題對我來說真的很困難。那個難,是我自己的價值觀在拉扯。我是要當那個破壞環境的幫兇,還是眼睜睜看著台灣走回燃煤的老路,或是在經濟發展上慢人一步?然而,在多方研究之後,我認為現在的再外推方案已盡量將傷害降低,是目前最好的折衷方案。

折衷,正是公共政策的核心。當一個政策同時牽涉到生態保育、能源轉型,乃至於產業發展,這裡頭並不存在一方獨得的結局,只有三方都折衷,才是好的公共決策。

環保團體地球公民基金會執行長在 11/29 刊出文章,表達他們最後決定。裡頭有這一句話:

「社會運動的目標是為了促成正面改變,而不是為了輸贏。」

公投聯盟已經促使開發方提出折衷辦法,我認為現在的三接方案已經是公共政策的最佳解,所以我會投不同意

然而,我們不能忘記在這過程之中犯下的所有錯誤。

如果 1999 年沒有環團的阻止,現在恐怕哭乾眼淚都喚不回埋在地底下的藻礁;如果 2018 年的環評不那麼草率,現在也不需要逼得環團用公投迫使政府出來對話。

就跟萊豬那題一樣,如果政府在政策通過前有更充足的溝通,一切就不會走到現在這樣,彼此大眼瞪小眼,人民也搞得一頭霧水。

這就是民主,政府得時時刻刻保持對話,而人民也要記得,這塊土地上不是只有自己,還有許許多多擁有不同價值觀的人們。唯有大家都充分了解彼此想法,公共議題才得以找到解答。

最後我想以地球公民執行長同一篇文章的一段話作為結尾:

「程序正義難以只仰賴制度,沒有一勞永逸的解方,只能在一次又一次的角力中去爭取強化,這就是民主制度的正反兩面。如何在程序正義和時效上拿捏分寸,這不僅是執政者的考驗,也考驗著社會的價值取捨。」

三接幫我上了一堂很重要的公民教育課,但願未來,我們都能將經驗傳承。

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