拜登將提名鮑爾續掌聯準會!產生主席需要經過哪些流程?
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拜登將提名鮑爾續掌聯準會!產生主席需要經過哪些流程?

2021 年 11 月 23 日

 
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白宮週一(11/22)宣布,美國聯準會主席鮑爾(Jerome Powell)確定獲得總統拜登(Joe Biden)提名續任,而呼聲頗高的競爭者、理事布蘭納德(Lael Brainard)則將出任副主席。

接掌了 4 年聯邦準備理事會(FED)的現任主席,鮑爾的任期將於明年二月結束,眼前最大的挑戰是控制隨經濟復甦不斷升溫的通貨膨脹。鮑爾認為通膨只是短暫加溫,如果事與願違,加速緊縮貨幣政策將在所難免。話說,聯準會主席人選的產生需要經過哪些流程?主要考慮哪些因素?競爭者彼此各方的特質是什麼?本文對此進行展開分析。

一、總統如何選擇聯準會主席?

聯準會主席人選的確定首先要由總統提名,之後經歷參議院的投票環節。從聯準會主席提名時間上來看,最近幾次總統提名集中在 10~11 月初,如川普在 2017 年 11 月初提名鮑爾,歐巴馬 2013 年 10 月上旬提名葉倫,小布希 2005 年 10 月底提名伯南克,更早如歐巴馬 2009 年 8 月底提名伯南克連任。但還沒有出現 11 月下旬仍未提名的情況。

如今,在拜登提名鮑爾之後,參議院銀行委員會將舉行聽證會,並進行簡單多數表決,表決通過參議院則會進行簡單多數表決,中間若有環節沒通過,則會回到總統重新提名。流程完成後,任命的主席於隔年二月宣誓就職。

在任總統選擇 “ 合拍 ” 的聯準會主席。回顧聯準會歷史,二戰後未成功連任的聯準會主席共有 3 位,分別為托馬斯.麥克凱、威廉.米勒和珍妮特.葉倫。其中,麥克凱退位原因為主動請辭,米勒則因職位變動被調任財政部長,而葉倫因在金融監管等方面與川普不合,未被川普提名。

連任 2 屆及以上的主席中,僅艾倫.葛林斯潘與本.伯南克 “ 和平 ” 退休,其他主席均因與在任總統意見不合而未受到提名。由此可知,在任總統更傾向選擇樂意 “ 配合 ” 的聯準會主席。Bauer( 2020 )等人的研究結論也印證了這一觀點,聯準會並不是完全獨立的,政治因素對聯準會決策具有顯著影響。

民主黨對非本黨聯準會主席的容忍度更高。我們對自 1914 年以來的歷屆聯準會主席、總統黨派異同情況進行了統計,結果表明,同一時期聯準會主席和總統黨派相異的情況並不少見。而且,相比較而言,在民主黨執政時期,對於來自共和黨的聯準會主席容忍程度更高,民主黨執政期間有超過 55% 的年份聯準會主席曾來自共和黨。

較以往相比,本次聯準會主席提名背景有其特殊性。一方面,提名現任聯準會主席鮑爾的川普並未連任總統。而拜登目前民眾支持率持續走低,從任期開始的 53% 降至目前的 43% 左右,反對率也從任期開始的 36% 持續上升到目前的 52% 左右。與二戰來歷任總統相比,其支持率僅優於上任總統川普,面臨較大壓力。

另一方面,2022 年是拜登任期內的中期選舉。縱觀歷次美國中期選舉,其結果通常對總統所在的執政黨不利。自 1934 年開始的歷次中期選舉,總統所在政黨平均在眾議院中失去 29 席,在參議院中失去 4 席。考慮到拜登支持率持續走低,目前面臨較大壓力,為了穩住明年期中選舉,使民主黨政府獲得選民支持,可能會選擇更為鴿派的貨幣政策觀點,與政府配合度較高的候選人。

二、競爭者布蘭納德與鮑爾有何不同?

拜登於週一最新聲明中提到:「若美國希望在今年取得的經濟成功基礎上再接再厲,我們需要 FED 的穩定和獨立性,在過去 20 個月的激烈審查之後,我完全相信,鮑爾主席和布蘭納德將提供美國所需強而有力的領導,他們對維持低通膨、穩定物價和實現充分就業的關注,將使美國的經濟比以往都更加強大。」——《鉅亨網

共和黨籍的鮑爾現年 68 歲,曾任私募股權基金主管,2011 年獲時任總統的歐巴馬提名出任 FED 理事,2017 年由前總統川普任命執掌聯準會至今。根據美國 1935 年銀行法第 203 條,聯準會主席由總統在現任委員會成員中提名選出,在現有的候選人中,鮑爾和布蘭納德呼聲最高。

11 月初,布蘭納德與鮑爾一道接受了美國白宮聯準會主席面試。與法學出身,投行、私募為工作背景的鮑爾不同,布蘭納德是哈佛大學經濟學博士,麻省理工大學應用經濟學副教授,具備豐富的經濟學學術背景,並曾於 2010~2013 年擔任美國財政部副部長。

布蘭納德更為關注就業問題。布蘭納德曾表示,在實現充分就業前應不急於升息。她也更加關注少數群體和低收入群體的就業問題,在今年 9 月全國商業經濟學協會的年會上,她在發言中提到 “ 新冠疫情對許多母親的勞動力市場狀況造成了重大損害,特別是黑人和西班牙裔母親、有年幼子女的母親和收入較低的母親。” 鮑爾和布蘭納德都對通膨都有較高的容忍度。

2020 年 8 月,鮑爾引入了 “ 平均通膨目標的概念 ”,即允許通膨率暫時高於原來 2% 的目標,而非用升息來應對,布蘭納德更早提出了這一觀點並參與制定。

在貨幣政策方面,二者皆為鴿派。但相較於鮑爾,布蘭納德鴿派程度更深。布蘭納德是聯邦公開市場委員會中最為鴿派的成員,若她能接任,或將保持更長時間的貨幣寬鬆環境,升息時點或許也會相應推遲。正如前文所說,她更關注就業問題,在少數群體和低收入群體的就業尚未恢覆前,她可能對於升息相對謹慎。鮑爾同樣關注就業,但在最近,他也流露出明年升息的信號。

近期,多名聯準會官員表態為明年升息預熱,若鮑爾能確定連任,貨幣政策或許將更為中性,在通膨不斷走高的情況下,不排除提前升息的可能。若是由布蘭納德接任,在勞動力市場完全恢復前,聯準會可能會容忍通膨一定程度的上行,升息的機率相對會有所降低。

兩者在金融監管、氣候和加密貨幣等方面看法有所不同。首先,金融監管方面,鮑爾任期中,美國通過了《陶德-弗蘭克法案》 “ 回滾 ” 法案,放寬聯準會 “ 壓力測試 ”,以降低數千家中小銀行的監管壓力,使銀行無需持有更多的資產來防止現金短缺;而布蘭納德則強調金融監管,曾公開反對上述 “ 回滾 ” 法案。她希望能加強對銀行的 “ 壓力測試 ”,並限制其投資範圍,來對銀行進行強硬監管。

其次,氣候問題方面,布蘭納德更積極於處理氣候問題,她認為聯準會應建立情景分析模型,來評估氣候問題對銀行業的影響。而鮑爾對氣候問題表現得較為猶豫,他表示,氣候問題並非制定貨幣政策時需要直接考慮的問題,氣候問題是政府應該應對的,而不是聯準會。

最後,加密貨幣方面,布蘭納德表示,美國不應落後於其他國家發行加密貨幣,而加密貨幣不應由私人部門發行,這將會破壞美國金融穩定。而鮑爾則更為謹慎,僅在 11/2 支持呼籲建立穩定幣的監管框架,暫未考慮政府發行問題。

三、新主席的兩難:配合選舉還是正視通膨?

雖然作為挑戰者,但布蘭納德也很有優勢。首先,布蘭納德是民主黨人。雖然歷史數據表明黨派的不同並非提名時的主要考量因素,但其民主黨人身份更容易獲得拜登政府的信任。其次,布蘭納德較鮑爾更為鴿派。若接任聯準會主席,將維持一段時間貨幣寬鬆的環境,符合拜登中期選舉的需要。

最後,布蘭納德作為女性在政策上更加關注少數群體。提名布蘭納德將更好地體現民主黨的包容性,其政策主張與民主黨的立場也更為一致。

參議院或不會對聯準會主席任命造成阻礙。目前,參議院銀行委員會主席布朗表示,無論是提名鮑爾,還是布蘭納德,參議院銀行委員會都會批準。參議院銀行委員會的批準是參議院確認程式的第一步。

截至目前,共有 3 位民主黨參議員公開表示反對提名鮑爾連任,分別為默克利,懷特豪斯和沃倫,而美國財長葉倫先前則公開支持鮑爾連任。回顧歷次聯準會主席提名流程,幾乎沒有參議院否決總統提名的情況,在拜登提名後,鮑爾能否連任本次聯準會主席?還有待後續流程的決定。

任命終有代價,配合穩定經濟。根據 Saeki( 2008 )的研究,由民主黨總統(重新)任命的主席更有可能保持較低的聯邦基金利率,但當通膨上升時,寬鬆政策將有所收緊;此外,若聯準會主席由現任總統任命,隨著總統支持率的下降,聯邦基準利率恐會大幅降低,以刺激經濟和提高總統支持率,這表明任命權恐怕是總統影響聯準會的一個重要機制。所以最終無論誰獲得任命,可能都會面臨在中期選舉前配合政府運用貨幣政策來刺激經濟的壓力。

不過,若美國的通膨壓力在明年難以得到有效緩解,真正需要的是加速收緊貨幣政策,而不應當為配合選舉來拖延 Taper 乃至升息進程。由於通膨具有自我預期實現的機制,應對時間越晚,治理通膨所付出的代價也就越大。

雷根時期的經驗已經表明,“ 滯脹 ” 最為有效的解決措施就是減稅和升息的政策組合,但在政府的政策選項裡,往往更傾向於加稅和降息。所以,一旦政策應對不當,美國經濟有持續處於滯脹泥潭的風險。

虎嗅網》授權轉載

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